In september van dit jaar hebben de VNG, het IPO, de UvW en het ministerie van BZK een nieuwe handreiking integriteit politieke ambtsdragers uitgebracht. Zij willen hiermee gemeenten, provincies en waterschappen stimuleren en ondersteunen bij hun inspanningen om de bestuurlijke integriteit te versterken. De handreiking is bedoeld voor politiek ambtsdragers. Deze tweede druk is een actualisering van de eerste versie die dateert van april 2011. In de tussentijd zijn er enkele interessante ontwikkelingen geweest, met name over de vraag wanneer sprake is van belangenverstrengeling. Geeft de handreiking een passend antwoord op deze ontwikkelingen?
Over belangenverstrengeling
In de afgelopen periode haalden diverse integriteitsschendingen weer de krantenkoppen. Niet zelden resulteerde dit in verwoede discussies over de mogelijkheid om paal en perk te stellen aan ‘niet-integer gedrag’. Meest in het oog springende onderwerp in de discussies is ongetwijfeld belangenverstrengeling.
Natuurlijk: een volksvertegenwoordiger doet er goed aan om te weten wat er speelt in de gemeenschap. Volksvertegenwoordiging houdt immers per definitie in dat bepaalde belangen worden behartigd; vrijwel alle raadsleden vertegenwoordigen een politieke partij en dus ook een achterban. Zolang belangen maar algemeen (genoeg) van aard zijn, is er geen probleem. Anders wordt het wanneer belangen een meer bijzonder tintje krijgen. In dat geval ontstaat al snel de vraag of sprake is van belangenverstrengeling. En om het allemaal nog lastiger te maken, moeten raadsleden ook nog de schijn van belangenverstrengeling vermijden.
Tot zover niets nieuws. Wel nieuw is dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in februari en maart van dit jaar een tweetal nieuwe uitspraken heeft gedaan. Na Winsum (2002) en Loenen (2011) kennen we nu ook de casus Graft-De Rijp en Middelburg.
In al deze uitspraken draaide het om de vraag of het betreffende raadslid een persoonlijk belang had en of het raadslid – dus – wel of niet mee had mogen doen bij de besluitvorming in de raad. Waar de Afdeling Bestuursrechtspraak in de uitspraken Winsum en Loenen aanvankelijk koos voor een uitleg met vergaande strekking en weinig bewegingsruimte voor raadsleden, zien we het accent in de uitspraken Graft-De Rijp en Middelburg verschuiven naar een benadering die meer recht doet aan de fundamentele positie van raadsleden als democratisch gekozen volksvertegenwoordigers.
Het enkele feit dat een raadslid enig belang heeft bij de besluitvorming, is niet voldoende; zoveel is duidelijk. Volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak kunnen zich evenwel bijkomende omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de besluitvorming, dat het daaraan niet behoort deel te nemen. Van bijkomende omstandigheden is sprake wanneer een raadslid bijvoorbeeld veelvuldig het woord voert of amendementen indient met een voor het raadslid gunstiger woon- en leefklimaat tot gevolg. Wanneer een raadslid – bewust of onbewust – de besluitvorming dus daadwerkelijk een bepaalde richting in duwt.
Naar ons idee kiest de Raad van State daarmee de juiste weg. Immers, het besluit waarbij een raadslid zich ten onrechte niet onthoudt van deelname aan de besluitvorming, kan – onder omstandigheden – door de rechter worden vernietigd. Voor het besluit waarbij een raadslid zich ten onrechte afzijdig houdt, bestaat echter geen reparatie.
Terug naar de handreiking
Duidelijk zal zijn dat in veel gevallen niet aanstonds duidelijk is wanneer een raadslid zich moet onthouden van deelname aan de besluitvorming. Betreft het een subsidieverordening voor sportverenigingen, terwijl het dorp feitelijk maar één sportvereniging kent, dan krijgt het persoonlijk belang voor het raadslid dat tevens voorzitter van de sportvereniging is, meer nadruk. Betreft het een zogeheten postzegelbestemmingsplan of heeft het bestemmingsplan specifiek betrekking op individuele percelen, dan krijgt het persoonlijk belang van het raadslid dat ter plaatse tevens huiseigenaar is, meer nadruk.
In paragraaf 2.4 van de handreiking wordt echter opgemerkt dat ‘ook een raadslid dat mee besluit over de bestemming van het buitengebied waar hij zelf een boerenbedrijf bezit, (…) zich schuldig [maakt] aan belangenverstrengeling’. Dit standpunt is te algemeen geformuleerd en vindt dan ook geen steun in de recente uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak. In sommige (kleinere) gemeenten heeft immers de halve gemeenteraad direct of indirect een belang in het buitengebied. Daarnaast zou het ook betekenen dat bijvoorbeeld elke huiseigenaar de vaststelling van het tarief van de ozb aan zich voorbij moet laten gaan. Dergelijke situaties zijn niet alleen ongewenst, maar staan ook het democratische proces in de weg.
Ook de modelgedragscode die als bijlage bij de handreiking komt, gaat gepaard met normen die redelijk ambigu zijn. Zo lezen we in Deel I bij het kernbegrip Onafhankelijkheid, dat het handelen van een politiek ambtsdrager wordt gekenmerkt door onpartijdigheid. Betoogd kan echter worden dat men eerst onafhankelijk moet zijn, voordat men überhaupt onpartijdig kan zijn. De wetgever verwacht overigens van de raad als geheel dat deze zijn taak vervult zonder vooringenomenheid.
Toegegeven, het zijn termen die veelal door elkaar worden gebruikt en die qua betekenis dicht bij elkaar liggen. Het raadslid dat niet onafhankelijk c.q. niet onpartijdig handelt, maakt zich schuldig aan belangenverstrengeling of – omdat we niet in iemands hoofd kunnen kijken – aan de schijn van belangenverstrengeling. En om de verwarring dan helemaal compleet te maken, kan er ook nog eens onjuiste beeldvorming ontstaan over de handelwijze.
Duidelijk is echter dat iedereen is gebaat bij een heldere afbakening van wat toelaatbaar is en wat niet. Twijfels over de handelwijze van een collega-raadslid, worden nu niet zelden in het publieke debat betrokken, simpelweg omdat eenduidigheid over waar de grens ligt ontbreekt. Beschadiging van reputaties en escalatie liggen dan op de loer; verstoorde verhoudingen zijn meestal het gevolg.
Tot slot
Belangenverstrengeling blijft een lastig begrip. De Afdeling Bestuursrechtspraak lijkt in haar meest recente uitspraken een andere weg te zijn ingeslagen. De Afdeling lijkt ervoor te pleiten dat raadsleden zich niet al te snel onthouden van deelname aan de besluitvorming. Jammer genoeg laat de handreiking met name voor wat betreft belangenverstrengeling nog aan duidelijkheid te wensen over.
Als bestuursorgaan rust op de gemeenteraad desalniettemin de collectieve plicht om toe te zien op de integriteit en het aanzien van het openbaar bestuur. Dat betekent dat het devies onveranderd blijft: maak integriteitsvraagstukken bespreekbaar, maar betrek deze niet onverhoeds in het politieke debat. Daarmee krijgen twijfels het karakter van behoeden of waarschuwen, in plaats van afrekenen. Bespreekbaar maken betekent ook elkaar de ruimte geven, openstaan voor kritiek en twijfels serieus nemen.
Meer weten? Neem gerust contact op.
